Barnomsorg – en arena för kamp och kompromisser

2011- 05-06 Den nordiska barnomsorgsmodellen baseras på delat föräldraansvar och ett omfattande offentligt stöd för institutionell omsorg av barn under skolåldern. Ändå är en homogen ”nordisk modell” delvis en ogrundad föreställning – åtminstone för de yngsta barnens vidkommande. Trots att Finland och Norge har liknande stödformer för omsorg av barn under tre år, skiljer sig attityderna i samhället och föräldrarnas preferenser från varandra. Finska barn sköts oftast hemma, medan de flesta småbarnsföräldrar i Norge föredrar dagvård i barnehage.

Hur ska man tolka och förstå olika hållnin­gar till omsorg av de yngsta barnen? Vilken roll har kvinnorörelser haft för utformningen av barnom­sorgs- och föräldraledighetspolitiken? Vilka politiska krav har framförts och vilka argumentationslinjer har använts? Vem har til­lkämpat sig rätten till att definera vad som är ”god barnomsorg”? Dessa var några av de centrala forskningsfrågorna i det projekt som NIKK genomförde i det EU-finansierade forskningsprogrammet FEMCIT. Vi fokuserade på kvinnorörelsers och andra köns- eller genusmedvetna aktörers betydelse för utformningen av barnomsorg och delat föräldraskap i Finland och Norge. Vår utgångspunkt var att föräldrars och barns rätt till god barnomsorg hör till de viktigaste aspekterna på socialt medborgarskap ur köns- och jämställdhetsperspektiv. Medborgarskap handlar inte bara om rättigheter och skyldigheter mellan medborgare och staten, utan praktiseras också i sociala rörelser, politiska organisationer och gräsrotsgrupperingar.

I både Finland och Norge har organiserad barnomsorg vuxit fram genom politisk kamp och har hört till den nya kvinnorörelsens huvudkrav.

En nordisk barnomsorgsmodell?

Finländska kvinnors sysselsättningsgrad har i internationell jämförelse varit hög sedan 1950-talet och gifta kvinnors heltidsarbete var länge vanligare än i andra västländer.

I Norge dominerade en enförsörjarmodell med fokus på en manlig huvudförsörjare med en hemmavarande eller deltidsanställd hustru fram till 1980-talet. På ett normativt och ideologiskt plan rådde ett hemmafruideal längre i Norge än i Finland och de andra nordiska länderna, trots att norska kvinnors andel av arbetskraften började stiga från och med 1970-talet. Det samhälleliga utbudet av barnomsorg, särskilt för de yngsta barnen, var också länge klart lägre i Norge än i Danmark, Finland och Sverige.

Idag är bilden en annan. Norska kvinnors sysselsättningsgrad överstiger de finländska kvinnornas och norska barn åtnjuter betydligt oftare dagvård än finska barn. Nordisk statistik visar att i alla andra nordiska länder förutom i Finland börjar 70-90 procent av barn i dagvård senast under sitt andra levnadsår. I Finland är bara 42 procent av barnen i 1-2 års ålder i dagvård. Också bland 3-5 åringarna uppvisar Finland en lägre andel: 73 procent är i dagvård i Finland, jämfört med 95-97 procent i grannländerna. (Uppgifterna är för 2008. Se Gislason, I.V & Eydal, G.B. (red): Föräldraledighet, omsorgs­politik och jämställdhet i Norden. TemaNord 2010:595, s. 80)

Jämfört med andra nordiska länder sköts finländska småbarn i exceptionellt hög grad hemma – oftast av mammorna. Under de senaste 20 åren har Finland haft en tydlig familistisk vändning och ett s.k. temporärt hemmamammaskap under småbarnstiden har normaliserats. Den snabba förändringen sedan 1990-talet har ett samband med inför­andet av offentligt stöd för hemvård av barn. Idag väljer omkring en tredjedel av mammorna vårdledighet med hemvårdsstöd (i Sverige används benämningen ”vårdnads­bidrag”) tills barnet är tre år gammalt. Detta till trots för att alla barn under skolåldern har en lagstadgad och universell rätt till dagvård.

Finland och Norge har infört omfattande rättigheter för föräldraledighet och barnomsorg, vilket möjliggör en familjemodell som bygger på ”delat försörjarskap” och ”delad omsorg”. Föräldraledighetssystemet garanterar att barnen får hemvård under sitt första levnadsår och att föräldrarna kompenseras för lönebortfall. Båda länder har infört ökade rättigheter för fäder, inklusive öronmärkning av en del av ledigheten.

Mäns användning av föräldraledigheten har ökat – snabbare i Norge än i Finland – men det är fortsättningsvis kvinnorna som tar den absolut största delen av ledigheten i båda länderna. I Finland är barnet 10-11 månader då föräldraledighetsperioden upphör. I Norge är föräldraledighetens längd 46 eller 56 vec­kor, beroende på lönekompensation. Efter föräldra­ledighetsperioden har både Finland och i Norge infört ett system med ekonomiskt stöd för familjer som inte använder sig av offentligt subsidierad dagvård. Mödrarnas andel av dem som utnyttjar stödet är långt över 90 procent.

I Finland är hemvårdsstödet (infördes 1984) populärt. Det har blivit något av en social norm för stora grupper av mödrar att förlänga föräldraledighetsperioden genom stödet. I Norge ledde införandet av kontant­støtte (1998) inte till större förändringar i kvinnors sysselsättningsgrad eller till minskad efterfrågan på dagvård – och det har definitivt inte blivit en social norm att förlänga föräldraledigheten genom att stanna hemma med hjälp av detta stöd. Inledningsvis var dock stödet populärt också i Norge – i huvudsak eftersom utbudet av daghemsplatser inte motsvarade efterfrågan. Kontantstøtte gav familjer en möjlighet att söka andra alternativ, som t.ex. att köpa marknadsbaserade omsorgstjänster (barnflickor, au pair osv.). I och med att dagvårdsutbudet utbyggts de senaste åren, har stödets popularitet minskat och andelen barn i dagvård har ökat kraftigt. Också i Finland har användningen av hemvårdsstöd minskat något i och med ett förbättrat sysselsättningsläge, men är fortsättningsvis utbrett.

En viktig skillnad mellan det finska och norska stödet är att i Norge kan det kombineras med deltidsdagvård.

Medan Norge införde en lagstadgad och universell rätt till dagvård först år 2009, har finländska föräldrar haft en motsvarande rätt sedan 1996. Dessutom bör noteras att i Finland har föräldrar till barn under tre år kunnat välja mellan dagvård och hemvårdsstöd sedan år 1990. I Finland är det idag en institutionaliserad del av barnsomsorgspolitiken att mödrarna förlänger föräldraledigheten genom hemvårdsstöd – trots att dagvård är ett reellt alternativ. Däremot föredrar föräldrar i Norge i allt högre grad dagvård för sina 1-2 år gamla barn.

Föräldrars preferenser

Trots att Finland och Norge har liknande stödformer för omsorg av småbarn, skiljer sig hållningarna i samhället och föräldrarnas preferenser från varandra. Detta avspeglas i familjernas val av omsorg, vilket påverkas av externa faktorer, t.ex. sysselsättningssituation, tillgång till deltidsarbete eller flexibla arbetstidsarrangemang och utbud av god och billig dagvård. Kulturella och moraliskt-normativa hänsyn spelar en viktig roll, t.ex. vilken typ av omsorg som anses vara bäst för småbarn eller hur gammalt ett barn ideellt ska vara innan det kan börja på daghem.

Valet av omsorgsform, speciellt för de yngsta barnen, har alltid varit omtvistat, inte minst för att det relaterar till olika kulturella och politiska uppfattningar av vad som är till ”barnets bästa” och vad som kännetecknar ”gott” moderskap, faderskap eller föräldraskap. Synen på vad som är bra för barn är socialt konstruerat och varierar över tid – samt växer fram genom politisk kamp. Det råder en relativt bred enighet i Norden om att dagvård är önskvärt för barn som fyllt tre år. Däremot finns det större variation gällande dagvård för yngre barn. Sedan mitten av 1990-talet har föräldrarnas – och hela befolkningens – syn på barnomsorg radikalt förändrats i Norge. Dagvård ses som en självklar del av barns uppväxt från ca ett års ålder och dagvårdens pedagogiska och sociala betydelse för alla barn betonas starkt. I Finland önskar få föräldrar daghemsomsorg för så små barn. Snarare är signalerna starka om att hemvård av barn är den bästa omsorgsformen för de yngsta barnen. Så gott som alla familjer i Finland utnyttjar hemvårdsstödet och vårdledigheten åtminstone i någon utsträckning. I två av tre barnfamiljer fortsätter den ena föräldern – i praktiken modern – med vårdledighet också efter att barnet har fyllt två år. Här är det viktigt att beakta skillnaderna i finska och norska kvinnors arbetslivsmönster: medan deltidsarbete är vanligt bland norska kvinnor, heltidsarbetar åtta av tio av finska yrkesverksamma kvinnor. Valet för många kvinnor med småbarn står således mellan heltidsjobb eller hemvårdsstöd.

Politisk kamp

Både i Finland och Norge har kvinnorörelsen sedan 1960-talet bidragit till att politisera barnomsorgsfrågan. I båda länder fanns en tidig uppdelning mellan radikala röster som argumenterade för att dagvård främjar kvinnors ekonomiska självständighet och frigörelse, och traditionella röster som önskade stärka kvinnors ställning genom att ge dem erkänsla för omsorgs– och hemarbete. I Finland upphörde den utdragna kampen mellan hemvårds- och daghemsförespråkare med en ”historisk kompromiss” 1984 mellan de led­ande regeringspartierna, socialdemokraterna och centerpartiet. De konkurrerande uppfattningarna om barnomsorg godtogs som kompletterande alternativ – i valfrihetens namn. Denna politiska kompromiss befäste den tudelade barnsomsorgsmodell som fortfar­ande råder. Valfrihetsdiskursen institutionaliserades i barnomsorgspolitiken och har präglat debatten sedan dess.

I Norge var frontlinjerna liknande som i Finland men man nådde aldrig en kompromisslösning. En stor del av förespråkarna för daghem – barnehage – använde sig av utomparlamentariska metoder, protestaktioner, kampanjer och demonstrationer för att trycka på beslutsfattarna. Barnomsorgsfrågan kanaliserades på allvar in i parlamentarisk politik först på 1980-talet och utbyggnaden av daghem var långsam. Kampen mellan dagvårds– och hemvårdsförespråkare blossade upp igen på 1990-talet, när Kristelig Folke­parti inkluderade kravet på stöd av hemvård i sin valkampanj. Detta bidrog till partiets valseger och kontantstøtte infördes 1998 som ett alternativ för familjer som inte anlitade offentligt subsidierad dagvård.

I motsats till Finland, där kritiken av hemvårdsstöd avtog efter kompromisslösningen, fortsatte den kraftiga kritiken i Norge efter att kontantstøtte införts, från femi­nister, jämställdhetsaktivister, forskare, fackföreningar och de politiska vänsterpar­tierna. Stödet betraktas som ett hot mot jäm­­ställdheten både på arbetsmarknaden och i hemmen. Också pedagogiska argument och kritik av att staten subventionerar medborgare som inte använder välfärdsstatliga stödformer framförs. Ett viktigt element i kritiken är effekterna av kontant­støtte för invandrarfamiljer, som är över­representerade bland mottagarna av stödet. Kritikerna betonar de negativa följderna för integrationen av invandrarbarn samt risken för ökad marginalisering och isolering för kvinnorna. Denna aspekt är framträdande i den norska diskussionen, men är än så länge osynlig i Finland.

Den sittande rödgröna regeringskoalitionen i Norge har förbundit sig till att fortsätta med kontantstøtte, men löftet har kombinerats med kravet på ”full barnehagedekning”. Nu när det senare kravet är genomfört, är det allt flera som vill att stödordningen ska avvecklas. Idag förefaller det finnas brett stöd i regeringen för att kontantstøtte i första hand ska riktas till de yngsta barnen (1-åringar).

Symptomatiskt är att i Finland kritiseras sällan hemvårdsstödet i sig – snarare protesterar man mot att det är kvinnor som i övervägande grad använder sig av detta stöd, vil­ket kan leda till att kvinnors omsorgsroll cementeras. Kvinnorörelsens tystnad kan bero på att man inte vill riskera följderna av att utmana balansen i det omsorgspolitiska ”kom­promissavtalet”. Hemvårdsstödet är bundet till rätten till dagvård – om en del av avtalet ifrågasätts, kan det stjälpa hela avtalet.

På senare tid har ändå kritiska röster börjat höjas, särskilt från forskarhåll. De påpekar risken med att en ökande grupp – lågutbildade kvinnor, ensamförsörjare, unga kvinnor utan förankring i arbetslivet och invandrarkvinnor – hotas av marginalisering i arbetslivet. Allt oftare betonas att hemvårdsstödet är en kvinnofälla, inte minst efter­som omkring hälften av de kvinnor som väljer stödet inte har något jobb att gå tillbaka till. Det föreslås nu att hemvårdsstödet måste göras mer flexibelt, så att deltidsdagvård möjliggörs, enligt norsk modell.

Det starka stöd som hemvårdsstödet åtnjuter politiskt, dess popularitet bland barnfamiljerna och etablerade position som en institutionaliserad del av den finländska barnomsorgsmodellen omöjliggör krav på att avveckla stödet. I Finland kan man – delvis som en följd av recessionen på 1990-talet och dagens finanskris – iaktta en vändning mot nyfamilism och ökad kritik av lönearbetets centrala roll, särskilt hos yngre kvinnor. Samtidigt saknas kritiska och starka motkrafter i ett samhälle med två oantastliga ”heliga kor”: hemvårdsstöd för kvinnor och allmän värnplikt för män.

Av Solveig Bergman och Minna Rantalaiho

Solveig Bergman är politices doktor och direktör för NIKK.

Minna Rantalaiho är magister i socialpolitik, tidigare verksam vid Norsk senter for barneforskning (NOSEB) i Trondheim, nu forskare vid socialvetenskapliga institutionen vid Åbo universitet.

Referenser

Bergman, Solveig (2004): Collective organizing and claim making on child care in Norden: blurring the boundaries between the inside and the outside. Social Politics, 11 (2): 217-246.

Rantalaiho, Minna (2009): Kvoter, valgfrihet, fleksibilitet: Indre spenninger i den nordiske familiepolitikken. NIKK Publikationer 2009:1.

Rantalaiho, Minna (2010): Rationalities of cash-for-childcare: the Nordic case. In Jorma Sipilä, Katja Repo & Tapio Rissanen (eds.): Cash for Child Care: the consequences for caring mothers. Cheltenham: Edgar Elgar.

Bergman, Solveig & Rantalaiho, Minna, with the assistance of Trine Rogg Korsvik (2011): Childcare as a Field of Claims-making and Political Mobilisation of Women’s Movements in Finland and Norway. FEMCIT report, submitted to the European Commission in February 2011.

Nordisk utblick

Offentligt stöd för vård av barn hemma har utvecklats i alla nordiska länder. Detta är bidrag för föräldrar som väljer att stanna hemma med småbarn efter föräldraledigheten (ibland kan bidraget också användas för privata omsorgsalternativ), vanligen tills barnet fyller tre år. I Finland och Norge har detta alternativ funnits en längre tid, medan motsvarande stödformer är av nyare datum i Danmark, Island och Sverige. I Danmark och Sverige är ordningen frivillig för kommunerna, på Island har några kommuner infört en motsvarande stödform, medan hemvårdsstödet i Finland och kontantstøtte i Norge har införts i statlig regi (i Finland med möjlighet till kommunala tillägg). Ordningen är inte särskilt populär i Danmark.

I Sverige infördes vårdnadsbidraget 2008 och det är för tidigt att dra slutsatser om dess popularitet. På Island finns ingen heltäckande statistik över användningen av stödformen. De finska och norska ordningarna diskuteras i Bergmans och Rantalaihos artikel.

Mer information om de nordiska ordningarna finns t.ex. i Gislason, Ingólfur V. & Eydal, Gudný Björk (red): Föräldraledighet, omsorgspolitik och jämställdhet i Norden. TemaNord 2010:595, s. 86-99 och Sipilä, Jorma, Repo, Katja & Rissanen, Tapio (eds.): Cash for Child Care: the consequences for caring mothers. Cheltenham: Edgar Elgar.

Logotyp för Nordic Council of Ministers Logotyp för Nationella sekretariatet för genusforskning Logotyp för Göteborgs universitet